Riforma della disabilità, il punto dell’Osservatorio Human Hall di Unimi

“A poco più di 5 mesi dalla fine della sperimentazione sulla riforma in tema di disabilità e alla sua entrata in vigore su tutto il territorio nazionale, può essere utile fare il punto su come si stia evolvendo questa delicata fase. Come ben noto- scrive l’Osservatorio giuridico Human Hall sui diritti delle persone con disabilità (hub di ricerca e innovazione sociale dell’Università degli Studi di Milano)- la riforma non consiste in un singolo intervento legislativo, ma in un complesso di disposizioni che interessano l’accertamento della condizione di disabilità, il progetto di vita, l’accessibilità, l’istituzione del Garante nazionale e molti altri aspetti che modificano la normativa a tutela dei diritti delle persone con disabilità.

Una delle parti più attese della riforma è rappresentata da quanto sancito nel d.lgs. n. 62 del 2024, che ha ridisegnato l’intero sistema di accertamento della condizione di disabilità. Il decreto, al fine di superare la frammentazione delle procedure, ha previsto un’unica valutazione di base affidata integralmente all’INPS, destinata a sostituire le molteplici procedure di accertamento esistenti. Accanto a questa valutazione è stata poi prevista una successiva valutazione multidimensionale, finalizzata alla predisposizione del progetto di vita individuale, personalizzato e partecipato, secondo un modello coerente con la Convenzione ONU e con la classificazione ICF dell’OMS. Il legislatore ha scelto un approccio graduale, subordinando l’effettiva operatività del nuovo sistema all’adozione di numerosi provvedimenti attuativi”.

TRA LE CRITICITA’ L’ATTUAZIONE DELLA RIFORMA

“L’attuazione di questa fondamentale parte della riforma si è però rivelata sin da subito ben più complessa del previsto. Ciò ha quindi comportato che il calendario degli interventi, e in particolare i tempi della delicata fase di sperimentazione delle nuove procedure, siano stati più volte modificati e tra ritardi, silenziose proroghe e rinvii passati in sordina, il punto di arrivo si è fatto sempre più lontano. Basti pensare al fatto che, in poco meno di due anni, il d.lgs. n. 62 del 2024 è stato fatto oggetto di significative modifiche da parte di tre distinti decreti-legge”.

L’Osservatorio giuridico Human Hall parte dall’inizio: “A poche settimane dall’adozione del d.lgs. n. 62 del 2024, il legislatore è intervenuto una prima volta con il decreto-legge 31 maggio 2024, n. 71, convertito nella legge n. 106 del 2024, apportando alcune modifiche significative al percorso di attuazione della riforma. Il d.l. in questione, oltre a individuare le nove province nelle quali avviare, dal 1° gennaio 2025, la sperimentazione (Brescia, Catanzaro, Firenze, Forlì-Cesena, Frosinone, Perugia, Salerno, Sassari e Trieste), aveva posticipato di un anno, dal 30 novembre 2024 al 30 novembre 2025, il termine per l’adozione del regolamento ministeriale destinato a definire i nuovi criteri di accertamento della disabilità.

Al contempo si era stabilito che la sperimentazione sarebbe stata limitata a solo tre specifiche “condizioni-pilota”: i disturbi dello spettro autistico, il diabete mellito di tipo 2 e la sclerosi multipla. Affinché ciò fosse possibile, il d.l. n. 71 del 2024 rinviava però a un regolamento ministeriale, da adottare entro il 31 ottobre 2024, la definizione dei criteri medico-legali e delle modalità di svolgimento della sperimentazione per queste tre patologie. Il regolamento in questione (decreto ministeriale n. 94 del 2025) è stato però pubblicato, con quasi otto mesi di ritardo, sulla Gazzetta Ufficiale soltanto alla fine di giugno 2025, con la conseguenza che la sperimentazione – pur limitata soltanto a 3 patologie – è iniziata soltanto a metà luglio del 2025 e non a gennaio 2025, come pure si era previsto. Nel frattempo, le difficoltà nell’adozione dei regolamenti attuativi avevano indotto il legislatore a intervenire con il decreto-legge 27 dicembre 2024, n. 202, convertito dalla legge n. 15 del 2025, che ha profondamente rivisto tempi e modalità della sperimentazione.

Si è rinviata di un anno, dal 1° gennaio 2026 al 1° gennaio 2027, l’entrata a regime della riforma su tutto il territorio nazionale, prolungando la fase sperimentale per tutto il 2026. Il termine per l’adozione del regolamento ministeriale destinato a definire i nuovi criteri di accertamento della disabilità slittava di un altro anno, dal 30 novembre 2025 al 30 novembre 2026. Allo stesso tempo, il d.l. n. 202 del 2024 ampliava il numero dei territori coinvolti nella sperimentazione, cosicché alle nove province inizialmente individuate se ne sarebbero unite, dal 30 settembre 2025, altre undici (Alessandria, Aosta, Genova, Isernia, Lecce, Macerata, Matera, Palermo, Teramo, Vicenza e la Provincia autonoma di Trento). Sempre il d.l. n. 202 del 2024 estendeva anche il numero delle condizioni cliniche oggetto della sperimentazione.

Alle tre patologie inizialmente individuate, sono state aggiunte le disabilità connesse ad artrite reumatoide, cardiopatie, broncopatie e malattie oncologiche. Anche in questo caso, la definizione dei relativi criteri valutativi ICF era demandata a un successivo regolamento ministeriale che sarebbe dovuto essere adottato entro l’agosto del 2025, per consentire l’avvio – in tutte le ormai 20 province – della sperimentazione non solo sulle prime tre patologie pilota, ma anche su questo secondo blocco di patologie. Al momento di questo regolamento non c’è ancora traccia. Ne consegue che questa parte della sperimentazione non è mai stata avviata”, sottolinea l’Osservatorio.

L’ULTIMO PASSAGGIO: SPERIMENTAZIONE ESTESA A 40 PROVINCE

“L’ultimo passaggio è iniziato il 1° marzo 2026: il decreto-legge 19 febbraio 2026, n. 19, convertito in legge n. 50 del 2026 ha esteso la sperimentazione del nuovo sistema ad altre quaranta province, sull’intero territorio nazionale. Lo stesso d.l. n. 19 del 2026, preso atto delle difficoltà rilevate da INPS nel reperire medici legali, ha introdotto notevoli “semplificazioni” nelle composizioni delle commissioni mediche chiamate a svolgere la valutazione di base. Da ultimo, ma non per ultimo, va paradossalmente registrato che anche il regolamento che – ai sensi dell’art. 33 del d.lgs. n. 62 del 2024 – avrebbe dovuto disciplinare entro il 30 novembre 2024 le modalità operative della sperimentazione e il monitoraggio dei suoi esiti non è stato ancora adottato. Vero che il Consiglio di Stato, con il parere n. 126 del 2026 reso nello scorso mese di marzo, ha esaminato lo schema di regolamento. Ma è altrettanto vero che sono state evidenziate non poche criticità: dalla presenza di due versioni tra loro incoerenti dello schema, alla mancanza dell’analisi tecnico-normativa, fino a scostamenti rilevanti rispetto al parere del Garante Privacy sul trattamento dei dati raccolti da INPS e ISS.

Tuttavia, il Consiglio di Stato ha scelto di non rinviare l’affare al Ministero per un supplemento istruttorio, affermando esplicitamente che il tempo a disposizione prima della chiusura della sperimentazione, fissata al 31 dicembre 2026, si andava e si va facendo sempre più stretto. Da marzo ad oggi, non è però dato sapere in quali secche il regolamento si sia arenato, con la conseguenza che siamo in presenza di una sperimentazione avviata senza che sia stato mai adottato il regolamento contenente le modalità per la procedura di sperimentazione. In definitiva: la sperimentazione ha fatto qualche timido passo in avanti, ma – quando mancano pochi mesi alla sua conclusione – siamo ben lungi dal poterla definire una sperimentazione soddisfacente”.

LE DIFFICOLTA’ DA AFFRONTARE

Il problema, secondo l’Osservatorio giuridico Human Hall, “non è soltanto la già illustrata mancata adozione dei citati regolamenti: a ciò si aggiunge il problema per cui i dati sulla sperimentazione, pur pochi e frammentati, non appaiono incoraggianti: un’analisi condotta dalla CGIL sull’andamento delle nuove procedure nelle prime nove province coinvolte ha evidenziato che, tra il 2024 e il 2025, le domande di invalidità civile e di inabilità previdenziale presentate all’INPS sono diminuite da 20.578 a 17.881, registrando una riduzione di circa il 13%. Nelle province non interessate dalla sperimentazione, invece, nello stesso periodo si è registrato un lieve incremento delle domande, pari a circa l’1%. Questi dati sono stati richiamati anche in un’interrogazione parlamentare presentata il 4 giugno 2026, nella quale si evidenzia come tale divergenza possa suggerire una correlazione tra l’introduzione delle nuove procedure e la riduzione delle richieste di accertamento. Nell’interrogazione si chiede pertanto al Governo se sia a conoscenza dei risultati emersi dalla fase sperimentale, quali valutazioni abbia svolto sul loro impatto e se ritenga necessario adottare ulteriori misure correttive.

Un utile riscontro a queste prime, parziali evidenze proviene dai dati ufficiali diffusi dal Consiglio di indirizzo e vigilanza dell’INPS nel Rendiconto sociale 2025 ( www.inps.it/it/it/dati-e-bilanci/rendiconti-sociali/rendiconti-sociali2025/rendiconto-sociale-2025.html), che dedica due tabelle specifiche all’andamento della valutazione di base nelle nove province della prima fase di sperimentazione.

Complessivamente, sono stati presentati 122.795 certificati introduttivi, dei quali 85.761 risultano definiti, pari al 69,84%. Il dato aggregato nasconde però differenze significative. Se la percentuale di definizione dei certificati presentati da malati oncologici si attesta all’81,19% e quella relativa ai minorenni all’84,71%, per le tre patologie pilota originariamente individuate nella sperimentazione – disturbi dello spettro autistico, diabete mellito di tipo 2 e sclerosi multipla – la quota di certificati definiti scende al 38,83%, ben al di sotto della media generale. Un dato che segnala come l’istruttoria di queste pratiche proceda con particolare lentezza. Anche i tempi di giacenza – l’intervallo tra la presentazione del certificato e la validazione del verbale – variano sensibilmente da provincia a provincia. A fronte di una tendenziale riduzione tra il 2024 e il 2025, evidente ad esempio a Forlì-Cesena (da 161 a 45 giorni) e a Frosinone (da 189 a 105 giorni), in altri casi si registra un peggioramento, come a Brescia (da 65 a 175 giorni) e a Salerno (da 48 a 88 giorni)”.

SASSARI RESTA LA PROVINCIA CON LE MAGGIORI CRITICITÀ

“Sassari resta la provincia con le maggiori criticità- afferma l’Osservatorio dell’Unimi- 206 giorni di giacenza media nel 2025 (comunque in calo rispetto ai 520 del 2024) e la percentuale più bassa di certificati definiti (43,69%). Catanzaro si rivela invece la realtà più efficiente, con il 91,29% di certificati definiti e appena 32 giorni di giacenza media”.

IN SINTESI

“Il quadro che abbiamo ricostruito restituisce quindi l’immagine di una riforma che avanza, ma per tappe incerte e in palese ritardo rispetto al calendario originario. La sperimentazione della valutazione di base si estende ormai a gran parte del territorio nazionale, ma resta un cantiere aperto: non solo la sperimentazione si è avviata pur nell’assenza del regolamento che avrebbe dovuto disciplinare proprio le procedure di sperimentazione e le verifiche dei suoi esiti; non solo manca il regolamento ministeriale per la certificazione secondo i criteri ICF di artrite reumatoide, cardiopatie, broncopatie e malattie oncologiche; di più, i primi dati disponibili – pur parziali – sollevano interrogativi che meritano attenzione, come dimostra l’interrogazione parlamentare depositata lo scorso giugno. Tutto ciò senza ignorare che qui ci siamo soffermati soltanto sulla sperimentazione relativa alla valutazione di base, laddove lo stato di attuazione della sperimentazione sulla valutazione multidimensionale è avvolto in dati ancora più incerti, essendo legati ai singoli ambiti territoriali di ciascuna provincia”.

Rachele Bombace